El gobierno anunció la reducción de las transferencias discrecionales a provincias dentro del paquete de ajuste fiscal. Esto disminuye el déficit fiscal en el corto plazo. Pero para que sea sustentable en el mediano plazo se necesita un nuevo acuerdo de coordinación tributaria y funcional entre la nación y las provincias.
La reducción de las
transferencias discrecionales a las provincias forma parte del plan del
Ministro de Economía para atacar el déficit fiscal. La
razón esgrimida es que estos fondos fueron utilizados históricamente para el
clientelismo político. La realidad es más compleja.
En general, las transferencias
discrecionales se asocian a los Aportes del Tesoro Nacional (ATN). Los
ATN están regulados en la ley de coparticipación que establece que una porción
de la masa coparticipable la distribuye arbitrariamente el Ministerio del
Interior. También hay otras transferencias de fondos nacionales hacia
las provincias. Algunas, fundadas en obligaciones reguladas, como las
compensaciones a las provincias que mantienen las cajas jubilatorias de sus
empleados públicos. Otras, son gastos directos de la nación en el territorio de
las provincias administrados discrecionalmente. Esto incluye los programas
nacionales de los Ministerios de Educación, Salud, Vivienda, Desarrollo Social,
Ambiente, entre otros, que se superponen con gastos
provinciales.
Con datos del Ministerio de
Economía y limitando el análisis a las transferencias monetarias (es decir, sin
incluir los gastos directos que hace la nación en los territorios provinciales)
para el ejercicio 2022 se observa que:
- Las provincias del norte obtienen
el 74% de sus ingresos de la coparticipación y
un 9% adicional de transferencias discrecionales
de fondos nacionales.
- Las del centro obtienen
el 54% de sus ingresos de la coparticipación y un 6% adicional
de las transferencias discrecionales.
- Las del sur obtienen
el 45% de sus ingresos de la coparticipación y un 3% adicional
de las transferencias discrecionales.
La principal explicación de
esta paradoja es que la coparticipación federal de impuestos genera una
estructura de incentivos perversa. La coparticipación opera
como una transferencia monetaria automática y no condicionada. Esto induce a
los gobiernos locales a usar los fondos públicos en prácticas clientelares
orientadas a mantenerse en el poder. El ejemplo más ilustrativo son los excesos
de empleo público. Ante esta situación, diferentes reparticiones nacionales
pergeñan transferencias discrecionales para ayudar a las provincias
postergadas. Esto, no solo no resuelve los problemas, sino que los potencia.
La solución pasa por
reconstruir la organización federal a partir de un nuevo acuerdo de
coordinación tributaria y funcional entre las provincias y el Estado nacional. Un
punto medular del acuerdo –que no requiere aceptación de todas las provincias
sino sólo de la mayoría– es sustituir la coparticipación por la separación de
fuentes tributarias. El Estado nacional se financiaría con impuestos al
comercio exterior, a la seguridad social y la totalidad del impuesto a las
ganancias. Las provincias con la totalidad del IVA –unificado con Ingresos
Brutos y tasas de industria y comercio municipales– que se genere en su
territorio. Para las provincias del norte –hoy subdesarrolladas por la
coparticipación– se prevería un Fondo de Convergencia que les financiaría
planes de desarrollo. Bajo estas condiciones es viable eliminar las
transferencias discrecionales a las provincias.
Reducir las transferencias discrecionales a las provincias puede reducir el déficit fiscal en el corto plazo. Pero no es sustentable. Lo mismo ocurre con el resto de las políticas de ajuste, como paralizar la obra pública o aumentar los impuestos distorsivos. Solo con un ordenamiento integral del Estado, en los tres niveles de gobierno, se podrán superar los crónicos déficits financieros y de gestión del sector público argentino.
Román Reynoso 2023
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